Гибкая санкционная политика

Госдепартамент США опубликовал перечень российских компаний и организаций, сотрудничество с которыми грозит включением в санкционные списки. О том, чем новые жесткие меры грозят российским и международным компаниям, «Голосу Америки» рассказал бывший координатор санкционной политики Госдепартамента США, эксперт вашингтонского Атлантического совета Дэниел Фрид. По его мнению, санкционные законы предоставляют администрации Белого дома достаточно гибкости для оказания давления на Россию.

– Незадолго до публикации нового санкционного списка влиятельные сенаторы обвинили администрацию США и лично президента Трампа в попытке саботажа, заявив, что Белый дом препятствует введению новых санкций против Москвы. И действительно, закон H.R.3364 «О противодействии противникам Америки с помощью санкций» предписывает администрации представить новые санкции Конгрессу в срок до 1 октября. Почему это было сделано почти на месяц позже?

– Я не думаю, что эта задержка была сознательным политическим решением, вызванным нежеланием вводить санкции. Я понимаю, что эту паузу активно обсуждают, и понимаю, почему сенаторы Кардин и Маккейн выступили с критикой администрации. Но мой личный опыт свидетельствует о том, что многие часто недооценивают значение обычных бюрократических проволочек, и не знают, как долго может согласовываться какой-либо документ в различных ведомствах. Особенно это актуально в Госдепартаменте именно сейчас, когда госсекретарь предпочитает лично рассматривать и утверждать документы, не доверяя это подчиненным. Так что я не думаю, что это была попытка саботировать закон. Само по себе составление списка (российских организаций, против которых могут быть введены санкции) вряд ли вызвало затруднения, но процесс подготовки разъяснений о том, как может применяться закон, явно был очень непростым. Если оценивать результаты, то видно, что над этим документом серьезно работали.

– Если говорить о списке компаний, то первое, что бросается в глаза, это то, что большинство упомянутых российских организаций уже и так находится в американских санкционных перечнях в связи с аннексией Крыма, событиями на востоке Украины и в Сирии. Зачем нужно было публиковать эти названия?

– И сам список, и разъяснения к нему были выпущены в соответствии с параграфом 231 (закона «О противодействии противникам Америки с помощью санкций»). Но этот раздел не предполагает введения санкций против каких-либо российских организаций. Он дает администрации США право ввести санкции против тех иностранных компаний, которые провели «масштабные закупки» российской военной техники. Так что в первую очередь речь идет не о российских и не об американских компаниях.

Публикуя список предприятий российского ВПК, Госдепартамент частично ответил на вопрос, за контакты с какими организациями могут последовать жесткие меры. Интересно, что в разъяснениях администрация представила свою интерпретацию закона, подчеркнув, что само понятие «крупные транзакции» будет в каждом случае рассматриваться отдельно, с учетом контекста каждого контракта и наименования продаваемой продукции. Таким образом, администрация практически полностью вывела из-под возможных санкций продажу продукции гражданского назначения. Все эти оговорки достаточно глубоко «спрятаны» в разъяснениях, (опубликованных Госдепартаментом), но они там есть.

– То есть, вы считаете, что администрация все же смягчила закон?

– Скорее, администрация предоставила самой себе некое поле для маневра, постаравшись избежать проблем, к которым могло бы привести буквальное выполнение ведомствами параграфа 231.

На мой взгляд, в свое время Конгресс недостаточно продумал процесс реализации этого закона. Этот документ, по ряду причин, принимали в спешке, и, мне кажется, администрации пришлось серьезно поработать над разъяснениями, детально уточнив, как именно могут применяться отдельные положения этого закона.

Дело в том, что если трактовать закон буквально, то под «ударом» окажутся и союзники США, и дружественные нам государства, и наши стратегические партнеры.

Есть, например, Китай, который не является союзником Соединенных Штатов, но я не могу сказать, что у нас плохие отношения с Пекином. При этом Китай покупает российскую военную технику, автоматически подпадая под действие закона о санкциях.

Но будет ли соответствовать американским интересам введение санкций против китайских компаний, покупающих вооружение у России, в тот момент, когда мы делаем все возможное, чтобы убедить Пекин помочь нам в вопросе Северной Кореи?

Российское оружие также покупают Индия и Вьетнам, поэтому нужно четко понимать, в чем состоят наши приоритеты. На мой взгляд, администрация приняла очень взвешенное решение, особо подчеркнув (в тексте разъяснений), что вопрос о применении или неприменении санкций будет рассматриваться отдельно в каждой конкретной ситуации.

– Некоторые комментаторы в России уже заявили о том, что главной целью новых санкций является устранение конкурентов США на мировом рынке. Кроме этого, в Москве высказывают опасения, что в рамках закона санкции могут быть введены, например, против банков и финансовых учреждений в России, обслуживающих предприятия ВПК или спецслужбы.

– Главной целью закона является оказание определенного давления на компании, поставляющие российское вооружение и технику за рубеж. При этом нужно учитывать, что санкции, вводимые в соответствии с параграфом 231, не предполагают полного запрета на ведение какой-либо деятельности. Это ограничительные, но не запретительные санкции.

Повторюсь, администрация имеет право и будет рассматривать каждый контракт и каждую сделку отдельно, и, как я думаю, она отнесется к этому с большой осторожностью.

При этом опасения, что новые санкции могут затронуть вполне «законопослушные» организации, имеют под собой определенные основания. Я не могу ничего советовать российским компаниям, но должен сказать, что действия российских властей – вторжение в Украину, (кибер)атаки на Соединенные Штаты, вмешательство в наши выборы – вызвали очень большое раздражение в Вашингтоне, и, естественно, потребовали адекватного ответа. Можно говорить и спорить о том, нужно ли нам сохранять какие-либо стабилизирующие моменты в двусторонних отношениях, но в этой ситуации российские компании должны понять, что они не могут пользоваться «иммунитетом», когда их собственное правительство начинает агрессию против своих соседей, против США и Европы.

Мне это не нравится, и я надеюсь, что когда-нибудь отношения улучшатся, но пока это так.

– В прошлом году, введя санкции, в том числе и против российской Федеральной службы безопасности (ФСБ), администрация США была вынуждена вскоре отменить часть жестких мер. Тогда под ударом оказались американские технологические компании, которые потеряли возможность продавать свою продукцию в Россию из-за того, что лицензировать и сертифицировать подобную продукцию в России может только ФСБ, так что американцы были вынуждены вступать в деловые переговоры со спецслужбой. Не повторится ли эта ситуация сейчас?

– Я не думаю, что обычные, рутинные транзакции с участием ФСБ, которые необходимы, например, для процедуры таможенного оформления, могут пострадать.

Кроме того, специальные разъяснения, выпущенные Госдепартаментом, разработаны для того, чтобы предотвратить слишком широкое толкование этого закона и помешать использовать его для целей, для которых он не предназначался.

– Вы сказали, что администрация не будет автоматически вводить санкции против всех организаций, имеющих деловые отношения с компаниями-фигурантами списка Госдепартамента. Но как может выглядеть процесс введения новых санкций?

– Это процесс никогда не был автоматическим. Администрация будет рассматривать каждый отдельный случай, оценивая, подпадает ли он под действие параграфа 231, и только после этого – принимать соответствующее решение. Сам процесс предполагает взаимодействие самых разных агентств и ведомств, оценивающих разные аспекты применения этого закона.

Раньше основную роль в этом процессе играл Офис координатора санкционной политики, которым я руководил, но такого департамента больше не существует.

– Это может как-то повлиять на реализацию положений закона «О противодействии противникам Америки с помощью санкций»?

– Все зависит от того, какое решение примет в этой ситуации Госдепартамент. Раньше мой офис подчинялся заместителю госсекретаря и входил в структуру, занимавшуюся политическим планированием. Какое место ему отведут сейчас, я не знаю.