Деньги в России идут на нефтегазовые округа, столицу и Крым – Наталья Зубаревич

Почему бюджеты всех регионов Сибирского федерального округа России меньше бюджета Москвы, могут ли сырьевые регионы развиваться в условиях колониальной экономики, чем обернулось для страны выполнение "майских указов" президента и стоит ли ждать подобных указов перед грядущими выборами? Эти и другие вопросы "Сибирь. Реалии" обсуждает с доктором географических наук, директором региональной программы Независимого института социальной политики Натальей Зубаревич.

– Свой третий президентский срок Владимир Путин начал с "майских указов". Самое время ответить на вопрос: выполнены ли они?

​– С одной стороны, зарплату немного подтянули, это правда. Поначалу все регионы повышали заработную плату и накапливали долги, потому что основная часть расходов легла на бюджеты субъектов федерации. И только через два года, когда дефициты и долги стали огромными, начался процесс ускоренной рубки бюджетной сети. Объединялись школы, сокращались больницы, особенно в сельской местности. Этот процесс привел к ухудшению территориальной доступности учреждений социальной сферы. Плюс надорвались бюджеты субъектов федерации. Поэтому мое отношение к указам, скорее, со знаком минус, потому что побочные эффекты оказались очень и очень высокими.

Нагрузка на бюджеты, конечно, огромная. Если брать только Сибирь, то самая тяжелая ситуация в Хакасии. Долг Хакасии в 1,2 раза больше ее собственных доходов. На второй позиции – где-то 75-80% от собственных доходов – долг Забайкальского края. Третья позиция – это Омская область, более 60%. И почти 60% у томичей. Чуть помягче ситуация в Красноярском крае – долг чуть больше половины собственных доходов.

– А что означает для развития региона такая долговая нагрузка?

– Долговая нагрузка – очень тяжелая вещь, вот один только пример: Хакасия на обслуживание долга тратит почти 9% бюджета. Это чудовищные цифры. Красноярский край тратит где-то 3,5%, Забайкалье – 4-5%. Разрушение стабильности бюджетов субъектов федерации налицо.

Хотя должна сказать, что регионы пытались адаптироваться. Первые два года это был действительно настоящий шок, но 2017 год более сбалансированный. Если мы посмотрим на отношение расходов к доходам, то очень сильно дефицитен бюджет Хакасии – 10%. Дефицитен бюджет Томской области – 7%, но там другая проблема: Томская область – это единственный регион СФО, где сократились доходы бюджета. На треть слетели поступления налога на прибыль, и в результате по 11 месяцам 2017 года (данных по году пока нет) в Томской области на 6% снизились доходы бюджета. Забайкалье – третий регион с дефицитом бюджета, но относительно небольшим, пока 2%. Как правило, в декабре расходы резко возрастают, соответственно будет расти и дефицит.

Остальные субъекты по итогам 11 месяцев имели профицитные бюджеты. Самая лучшая ситуация в 2017 году сложилась в Кемеровской области, доходы ее бюджета выросли почти на четверть. Это связано с ростом мировых цен на уголь в 2017 году: росли доходы угольных компаний, и металлурги себя чувствовали неплохо, поэтому налог на прибыль вырос вдвое, что очень помогло бюджету Кемеровской области.

По расходам бюджета – то, что люди на себе чувствуют, – ситуация посложнее. Расходы на 1-2% сократили Омская область, Республика Алтай и Республика Хакасия. Причины разные. В Омской области пытаются справиться с долгом, экономят. Республика Алтай получила в 2017 году меньше трансфертов, а там уровень дотационности почти 70%, и соответственно, она тоже сокращала расходы. А про Республику Хакасию я говорила: там такой долг, что они пытаются рубить все расходы, какие только могут.

Но, по большому счету, изменилось немногое. Как была Тыва супердотационной, так и осталась: три четверти доходов составляют дотации. От нее чуть-чуть отстает Республика Алтай – 69%. Как была Бурятия наполовину на трансфертах, так эти 48% и остались. В доходах Алтайского края 35% занимают трансферты, в Забайкалье – 31%.

У половины субъектов Сибири уровень дотационности ниже среднероссийского. Красноярский край, Иркутская область – всего лишь 12%, Новосибирская – 11%, Кемеровская – 14%, Томская – 17%. Эти регионы слабо зависят от трансфертов и федерального центра, хотя я не могу сказать, что они высокоразвитые.

Чтобы было понятно, как устроена российская бюджетная система, я вам приведу один пример: бюджеты всех субъектов Сибирского федерального округа за год – это примерно 1 трлн 100 млрд рублей, а бюджет одной Москвы в 2017 году – больше 2 трлн.

– Если сравнить Сибирь и регионы европейской части России – кто в более выгодном положении?

​– Если мы возьмем все трансферты, которые получает СФО, то по итогам 11 месяцев это будет 211 млрд рублей. Весь объем трансфертов, полученных Дальневосточным округом, – 176 млрд рублей. А весь объем трансфертов, полученных Республикой Крым плюс Севастополь, – 88 млрд рублей. Вот и сравнивайте.

На втором месте после Крыма по объему трансфертов Дагестан, за 11 месяцев 2017 года он получил 66 млрд рублей. Третье место, по 55-56 млрд, делят республики Чечня и Якутия.

Есть индикатор, который, на мой взгляд, еще более четко показывает, что происходит, – это инвестиции. Потому что инвестиции – это наше будущее. Если мы посмотрим данные по 2017 году (пока за 9 месяцев): на долю Сибирского федерального округа пришлось 9,4% всех инвестиций в стране. На долю Южного федерального округа – 8,4%. Сравните компактный Юг и огромную Сибирь. Дальний Восток – 7,5% всех инвестиций в стране. А на Москву – 11,5%, на Тюменскую область с автономными округами – 17%.

То есть деньги в России вкладываются в два с половиной места. Первое – главные нефтегазовые добывающие округа. Второе – это столица. И третье – это Крым и его окрестности. Так что инвестиции бизнеса в основном идут на воспроизводство нашей сырьевой структуры экономики, а государство как инвестор выбирает геополитические приоритеты.

– Это помогает развитию нефтедобывающих регионов и повышению уровня жизни их населения?

​– Отчасти да. Например, Красноярский край первые пять лет мало что видел от резко возросшей добычи нефти – "Роснефть" получила льготы по региональным налогам. Но когда льготный период закончился, бюджет Красноярского края очень прилично подрос, и по году он составит примерно 235 млрд рублей. Ни у кого в Сибири и близко такого бюджета нет. У Иркутской области будет где-то 160 млрд. В Алтайском крае, при его большой численности населения, хорошо, если будет 100 млрд. Нефтедобывающая Томская область наберет 65 млрд рублей по году, а может, и меньше.

Нефть дает доходы в бюджет региона в том случае, если федеральные власти не наделяют крупнейшие компании льготами по самое не могу. Но, к сожалению, они это делают с изрядной регулярностью. Добавим еще и вывод прибыли крупным бизнесом в свои столичные штаб-квартиры – это стандартная история. Поэтому у Сибири вполне колониальная экономика.

– Можно ли говорить о том, что Сибирь – донор федерального бюджета?

– Это можно оценить только условно. В 2016 году из регионов Сибирского ФО поступило в федеральный бюджет 510 млрд руб. налогов. Для сравнения: из Москвы – более 1 трлн, из ХМАО вместе с ЯНАО – 2,1 трлн. Суммарно регионы СФО получили 209 млрд руб. трансфертов, но ведь деньги из федерального бюджета идут не только как трансферты, а и как прямое финансирование из федеральных ведомств. Мои коллеги в 2000-х пытались сосчитать все потоки, это очень трудно. Тогда получилось, что в России 30-35 регионов, у которых сальдо в плюс регионам. Но уж точно не доноры – высокодотационные республики Тыва, Алтай, Бурятия и Алтайский край с Забайкальским краем. Наоборот, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Томская области явно отдают больше в федеральный бюджет, чем получают трансфертов и прочих федеральных денег.

– Наверное, эти регионы были бы не прочь оставлять у себя все деньги, которые они зарабатывают, тогда жизнь была бы у них сытнее и богаче...

– Ну, во-первых, у нас федеративное государство, и в нем должна быть система перераспределения. НДПИ – это рентный налог, а ренту нужно изымать и перераспределять.

Другое дело, что есть еще столичная рента. Москва имеет объективное преимущество в виде агломерационного эффекта: высокая концентрация населения и огромный рынок снижают удельные издержки бизнеса, он более эффективен. И это нормально. А вот столичная рента – это преимущества статуса, и она достигает гигантских масштабов в сверхцентрализованном государстве, каким является Россия. Нужна политическая и управленческая децентрализация, тогда столичная рента уменьшится.

В сфере налогообложения возможности децентрализации ограничены. Налог на прибыль нужно полностью отдать регионам. Это усилит неравенство налоговой базы, но поможет более развитым регионам. Сейчас при общей ставке налога 20% соотношение 17 и 3, в 2016 году было 18 и 2, федеральный бюджет увеличил свою долю. Перераспределены в пользу федерального бюджета топливные акцизы, регионы опять потеряли. Первое, что надо сделать, – это перестать и дальше перетягивать на федеральный уровень налоги.

Невозможно решить проблему колоссального неравенства налоговой базы субъектов РФ. Все равно придется перераспределять, чтобы смягчить неравенство бюджетной обеспеченности. Второе важнейшее действие – перераспределять по прозрачным, понятным критериям, а не так, как это происходит сейчас.

– Можно надеяться, что федералы когда-то вернут регионам обратно то, что забрали?

– Вряд ли. Наше государство уж если что взяло своими теплыми руками, назад обычно не отдает. Проблема непрозрачности трансфертов не менее острая. Хорошо, что выросла доля дотации на выравнивание, распределяемой по формуле, более-менее прозрачно, но много трансфертов распределяется по политическим критериям или под давлением лоббистов. Тому же Крыму и Чечне дают намного больше, потому что считают, что так надо. Другие регионы вынуждены ходить договариваться, выбивать деньги – очень удобная для властей система управления. Она позволяет держать регионы на крючке.

– Но только совсем не федеральная.

– А федерализм у нас только в названии. Сейчас это вообще антифедералистская система.

– Еще пинок по федерализму был в виде массового десанта варягов-губернаторов. Такой способ управления как-то помогает экономике или это вообще не про экономику?

– Это попытка с помощью "молодых технократов" решать проблемы регионального развития, но вряд ли она будет успешной. Еще и попытка изменить подготовку кадров: федеральный назначенец едет в регион, набирается опыта. Они же потом, скорее всего, вернутся на федеральный уровень.

К федерализму эта система уж точно никакого отношения не имеет. Это технократические попытки подстегнуть регионы, поменять в них то, что федеральный центр считает нужным. И одновременно это выращивание молодой технократической элиты.

– Вы предполагаете, эти назначенцы останутся на своих местах после выборов?

​– Всех изберут. Мартовский десант избрался с очень высокими результатами. Тут работают два фактора. Во-первых, от старых губернаторов устали. Пришел новый человек – вдруг он что-то сможет сделать. Во-вторых, еще надежда на то, что он же президентом назначен, ну может, денежек добавят побольше. Поэтому люди идут и голосуют. В следующий электоральный цикл все назначенцы осеннего десанта, по моему ощущению, выиграют выборы, тем более что серьезных соперников не будет, фильтры нашей избирательной системы отлажены и хорошо работают.

– Сегодня есть губернаторы, которые способны спорить с федеральным центром в интересах региона?

– Нет. Сейчас нет ни одного. Пару лет назад глава Татарстана защищал турецких инвесторов в республике, когда их отовсюду изгоняли, потом пытался возражать против изъятия одного процентного пункта налога на прибыль и боролся за сохранение национального языка в школах. И мы видим последствия: и национальный язык отменили, и закон о суверенитете Татарстана… Знаковые преимущества Татарстана пошли под нож. И теперь, я думаю, Рустам Минниханов будет молчать.

– Наталья Васильевна, а что федеральный центр будет делать с возросшими долгами региональных бюджетов?

– Долг регионов и муниципалитетов сократился на 8% с января по ноябрь 2017 года. В регионах динамика разная: те, у кого долг не катастрофический, его потихоньку сокращают, а наиболее проблемные в основном продолжают наращивать. Ситуация поляризуется.

Федеральный бюджет за последние три года выдал регионам много сверхдешевых бюджетных кредитов, но с 2018 года их объем резко сокращается, а в 2019-2020 годах вроде даже перестанут давать совсем. Взамен Минфин решил, что регионы могут возвращать ранее выданные кредиты постепенно, с отсрочкой на пять-семь лет. Но такую отсрочку дадут при выполнении ряда условий: если регион наращивает доходы бюджета выше темпов инфляции, сводит его без дефицита и оптимизирует свои расходы. Тем, кто не справится, пролонгации не будет.

Посмотрим, что будет в 2018 году. Для меня очевидно, что как минимум два десятка регионов не смогут выполнить условий Минфина. И тогда федеральный центр подойдет к развилке: все-таки давать еще, чтобы выжили, или сначала выпороть. Я думаю, что будут одновременно и давать, и пороть.

– А пороть будут кого – губернаторов или население?

– В России не сняли еще ни одного губернатора за плохие социально-экономические и бюджетные показатели. Ни одного. Минфин обычно сначала наказывает тем, что сокращает трансферты или бюджетные кредиты. Потом, когда ситуация доходит до предела, принимаются политические решения. Посмотрим.

– Людям в любом случае ничего хорошего не светит, я так понимаю?

– Для людей вряд ли что-то сильно изменится. Перед выборами 2018 году немного добавят денег на соцзащиту, потому что в 2017-м экономили. Расходы на образование растут в темпе инфляции, то есть незаметно. Расходы на здравоохранение – похуже, там роста почти нет. Такие показатели означают только одно: идет даже не стагнация, а постепенная деградация всей социальной сферы. Население не может заметить рост или падение соцрасходов бюджета на 2-3%, оно замечает сокращение работников и сети учреждений, что приводит к снижению доступности и качества социальных услуг.

– К новому сроку Путина будут подарки сродни "майским указам"?

– Так все уже сказано. Пособие на первого ребенка для малообеспеченных семей – раз. Индексация зарплат бюджетников и пенсий – два. И третье – доведение минимальной зарплаты до прожиточного минимума.

– Все, хватит с нас?

– Если судить по деньгам – да, на большее их нет. Новых царских подарков я бы не ожидала.

В материале используется терминология, принятая в России и аннексированном Крыму