Ликвидация Конституционных судов. Говорит ли это о конце федерализма в России?

Госдума решила ликвидировать к 2023 году Конституционные суды во входящих в состав России национальных республиках. Та же поправка закроет Уставные суды Москвы, Санкт-Петербурга и Калининградской области. Чем занимаются Конституционные (уставные) суды в регионах России, говорит ли их ликвидация об уничтожении еще одного столпа федерализма и можно ли заменить их на конституционные советы — разбирались "Idel.Реалии".

Авторами законопроекта о ликвидации Конституционных судов в регионах России выступили председатель Комитета Госдумы по государственному строительству Павел Крашенинников и председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас. Законопроект внесен в связи с принятием обновленной Конституции в России. В новой редакции 118-я статья дает исчерпывающий список судов, входящих в судебную систему, но региональные Конституционные суды в ней не предусмотрены.

Заявлено, что вместо отмененных судов у национальных республик появится возможность создания конституционных советов, которые будут работать при местных парламентах. Их полномочия в законопроекте не прописаны, их решения не будут иметь судебную силу.

Что такое Конституционный суд и для чего он нужен?

Конституционный или Уставной суд субъекта (КС) — это специальный орган конституционного правосудия и контроля. В Федеральном конституционном законе от 1996 года "О судебной системе Российской Федерации" говорится, что регионы страны могут по собственному желанию создавать или ликвидировать свои Конституционные суды для "рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления Конституции (Уставу) субъекта, а также для толкования этих документов".

Деятельность такого суда оплачивается из регионального бюджета.

Еще одна функция КС регионов — разрешение споров о компетенции между органами власти. Не все такие суды имеют подобные полномочия, но, например, в Чечне, Адыгее, Северной Осетии, Якутии, Татарстане и Кабардино-Балкарии это возможно. До 2016 года такой инструмент использовался несколько раз — вынесено семь постановлений и одно заключение тремя судами.

КС Адыгеи, Чечни и Якутии занимаются и проверкой вопросов, которые выносятся на референдум. Также исключительные полномочия есть у подобных судов в Якутии, Адыгее и у Уставного суда Калининградской области — они могут вести предварительный конституционный контроль за попытками изменения Конституции или Уставы региона. При этом деятельность такого суда оплачивается из регионального бюджета.

В России 50 регионов могут создавать свои КС, но по факту сейчас они действуют только в 15-ти. В Поволжье — это Татарстан, Башкортостан и Марий Эл. В Татарстане с 1990 года функционировал комитет конституционного контроля, а в 1992 году приняли норму о Конституционном суде. Конституция Республики Чувашия в 1990–2000 годах содержала упоминание о комитете конституционного надзора, но суд там не создавался.

В 1993 году был принят закон о Конституционном суде Республике Мордовия, но в начале 1994 года этот суд упразднили. Фактически, как пишет эксперт по конституционному праву, кандидат наук и доцент Пермского государственного университета Константин Худолей в своей статье "Конституционное право и процесс", в Мордовии Конституционный суд создавался для рассмотрения только одного дела. Упразднены КС были также в Челябинской области, Тыве и Бурятии.

Конституционные (уставные) суды входят в судебную систему России, а на судей распространяются все гарантии и требования, которые предусмотрены их должностью. Единственное, сроки и длительность работы судей регулируют сами регионы. В Татарстане, например, судья вступает в должность на 10 лет, в Башкортостане и Марий Эл на 12 лет.

В предложениях, которые сейчас рассматриваются в Госдуме, сказано, что Конституционные суды могут заменить советы. Но, как именно они будут функционировать и в каком статусе, в документе не говорится. Будут ли они работать на общественных началах или получать зарплату, это будет отдельный орган или организация при местных парламентах, будут ли их решения носить обязательный характер или только совещательный — на эти вопросы пока нет ответов в этой редакции.

Аргументы "против" Конституционных судов

Один из главных аргументов ликвидации Конституционных судов — это необходимость их финансирования. Например, в 2019 году в Татарстане на работу суда потратили 35 млн рублей, при этом они рассмотрели только 35 дел — вынесли 7 постановлений и 28 определений.

Ученый Константин Худолей в своей другой статье "Нужны ли конституционные (уставные) суды в субъекте РФ" писал, что в 2015 году КС Башкортостана вынес 12 решений (два постановления из них) и получил финансирование в 24 млн рублей, а это только 0,016% от общей суммы расходов республики за тот год.

В Татарстане в 2015 году была схожая ситуация — 23 решения (пять из них постановлений) и получил 34,5 млн рублей — это также от 0,016% от общей суммы расходов республики за 2015 год. В Марий Эл КС вынес четыре решения (из них два постановления) и получил финансирование на 16,5 млн рублей в том же году — это 0,066% от всех расходов бюджета региона.

Следующий аргумент против КС — это небольшое количество рассматриваемых решений. Так, например, за 2015 год в Тыве местный суд не вынес вообще решений, но получил 27,2 млн рублей финансирования. В том же году в Чечне КС получил 35,4 млн, но также не вынес решений вообще.

Согласно декларации о доходах сотрудников аппарата Конституционного суда Татарстана за 2019 год заработали 14,5 млн рублей. В аппарате работает 13 человек. Сколько зарабатывают судья КС РТ — неизвестно. Как и в случае с судьями в других республиках и регионах. В 2014 году в интервью изданию ZNAK.com председатель Уставного суда Челябинской области Евгений Ереемеев заявил, зарплаты у судей — "достойные, как им и положено по статусу". В том интервью как раз шел разговор о недавно принятом решении о ликвидации в регионе КС.

— Лично я как руководитель органа государственной власти, как мне говорили, по зарплате был приравнен к первому заместителю губернатора Челябинской области. Хочу с целью недопущения по этому поводу каких-либо инсинуаций еще особо отметить, что как руководитель органа государственной власти Челябинской области я не имел служебного автомобиля. Передвигался, как и все судьи Уставного суда, по городу на личном авто. В этом тоже, кстати, мне видится европейский подход к данной проблеме, — сказал он, отвечая на вопрос, сколько из выделенных в год 40 млн рублей уходит на оплату судей Уставного суда.

Депутат Госдумы России от Татарстана и Ульяновской области Юрий Синельщиков согласен с тем, что Конституционные суды субъектов России больше не нужны.

— Я считаю, что Конституционные суды в регионах не нужны. В них нет никакого смыла. Во-первых, это не единая система. Раньше их число было больше, где-то их ликвидировали. Я не помню, чтобы [Конституционные суды] каких-то подвигов совершали у нас. Ничего необычного они не сделали, никак особенно не повлияли. Наши коммунисты в ряде регионов к ним обращались, но толку никакого, — рассказывает он.

Синельщиков согласен, что на их финансирование уходит слишком большие бюджеты из карманов налогоплательщиков на содержание и зарплаты.

— Я очень часто встречался с ситуациями, когда местные Конституционные суды брали на себя функции прокуратуры. То есть, должна была прокуратура заниматься проблемой и обеспечивать законность, а занимался этим суд. А прокуратура для чего? Сидит штат опытных юристов с властью, централизованной системой. Сейчас роль прокуратуры на местах будет возрастать, потому что они теперь будут независимы от местных органов власти. Раньше, до изменений в Конституции они назначались с согласия губернаторов и местных парламентов. Теперь это согласование не нужно. То есть, они централизованно подчинены Генеральному прокурору. Они не зависят теперь, по крайней мере формально, от губернаторов. В этой связи у них больше простора для обеспечения законности. Это еще одно основание для того, чтобы ликвидировать Конституционные суды в регионах, — уверен он.

При этом он отмечает, что наличие таких судов помогает жестче обозначить независимость субъектов. "Это какой-то атрибут власти субъекта. Все, что касается юридических служб, когда они развиваются — это в целом хорошо. Если бы они еще бесплатно развивались", — резюмировал он.

Третий аргумент сторонников ликвидации КС — это избыточность их полномочий. Эксперты считают, что чем дольше времени проходит с того момента, как нацреспублики приняли свои Конституции, а области Уставы, тем меньше становится необходимость что-то толковать и приводить в соответствие с основными документами регионов.

Так, один из из судей Конституционного суда РТ в отставке в беседе с корреспондентом "БИЗНЕС Online" не выразил сожаления из-за упразднения региональных Конституционных судов.

— Они были очень важны, особенно в Татарстане, когда решались вопросы суверенитета, рассматривались дела, связанные с Конституцией РТ, с ее толкованием — Региональные Конституционные суды себя уже исчерпали. Да, они были очень важны, особенно в Татарстане, когда решались вопросы суверенитета, рассматривались дела, связанные с Конституцией РТ, с ее толкованием. Но сегодня все эти вопросы отпали, все уже урегулировано, ничего толковать не надо, таких дел у Конституционного суда в практике больше нет. Остались только дела житейские, ничего политического. Если обратиться к статистике, то они рассматривают те же дела, что и в общегражданском суде, — вопросы, связанные с ЖКХ, соцльготами, вот основная масса обращений.

Он также добавил, что КС стали инструментом для последних обращений граждан, когда те уже получили отказы в других судах и им больше некуда идти. "Когда он получил решения всех судов, везде побывал, тогда уже идет в Конституционный суд, и вот он приходит туда с теми же вопросами, хотя предыдущие суды уже все по полочкам разобрали, и КС повторно этот же спор рассматривает", — заявил он.

Депутат Госдумы России от Татарстана Фатих Сибагатуллин отметил в беседе с "Idel.Реалии", что поддерживает эту инициативу.

— Эта инициатива должна быть, она нужна. Конституционные суды ведь были только в нескольких регионах. Мне трудно говорить о юридических вопросах (Сибагатуллин член комитета Госдумы по экологии и охране окружающей среды — "Idel.Реалии"). В целом, у нас там работали солидные товарищи. Честно сказать, сам орган никому не мешал, как и его деятельность в России, в Татарстане. У нас в Конституционном суде России есть очень грамотный представитель от Татарстана. В душе, как татарстанец, я уважаю наш Конституционный суд, но мне объяснили, я спрашивал. Сказали, что во многих регионах нет. Должна быть вертикаль в судебной системе. Конституционный суд должен ведь следить за выполнением законов. Сейчас будет совет — коллегиальный орган. Я думаю, в структуре больших изменений не будет. Нарушения в этом никакого нет, — уверен депутат.

Аргументы "за" Конституционные суды

Ученый Константин Худолей в своих публикациях говорит, что необходимость в Конституционных судах субъектах России есть. "Idel.Реалии" связались с ним.

— Очень жаль, что в Госдуму внесен законопроект о полной ликвидации этих судов к 2023 году. Это негативно скажется на проблеме защиты прав и свобод граждан, охране конституционной законности в регионах. С 2016 года ситуация только усугубилась — окончательно ликвидированы Конституционные суды Бурятии и Тывы. Поднимались в регионах предложения ликвидировать и другие подобные органы — в Свердловской области, Санкт-Петербурге. Так что внесение законопроекта в Госдуму — событие ожидаемое, но и печальное в тот же момент, — рассказал он.

В своих публикациях о проблеме он писал, что при необходимости снижения финансовой нагрузки на бюджеты регионов из-за финансирования КС, власти могли бы дать судьям возможность совмещать должности. Сейчас, согласно закону, такие судьи замещают государственные должности и в этом случае могут заниматься только преподавательской, творческой или научной деятельностью, а вот другими видами — нет. Также такие судьи не могут одновременно работать в Конституционном суде и в федеральном. Отсюда и их высокая зарплата.

В Германии судьи некоторых Конституционных судов, например, работают на непостоянной основе и получают лишь вознаграждение за отработанные часы, совмещая должности. Другой модели придерживаются в США. Там функцию Конституционных судов выполняет Верховный суд штата, который имеет полномочия рассматривать подобные дела.

Худолей также писал, что большинство полномочий Конституционных (уставных) судов по осуществлению специализированного контроля относятся к числу невосполнимых. "Равноценно заменить Конституционный (уставный) суд субъекта РФ деятельностью другого судебного или несудебного органа не представляется возможным. Поэтому создание Конституционных (уставных) судов в каждом субъекте РФ даже в условиях финансового кризиса является необходимым", — заявил он в выводах к своей статье 2016 года.

Глава международной практики правозащитной группы "Агора" Кирилл Коротеев в разговоре с "Idel.Реалии" отмечает, что вся эта история с ликвидацией КС началась с ситуации в 2018 году в Ингушетии.

— У этой поправки об исключении Конституционных и Уставных судов субъектов из Конституции есть имя и фамилия — Аюб Гагиев. Это председатель Конституционного суда Ингушетии. Соответственно, Конституционный суд Ингушетии признал неконституционным закон о ратификации соглашения о священных границах. У меня нет сомнений, что данная поправка в Конституции и теперь в проекте федерального конституционного закона связана исключительно с этой историей. [Это] ликвидация потенциального источника противостояния, несогласия. Как особое мнение судей федерального Конституционного суда у нас ликвидировано, чтобы никто не узнал, что кто-то был против, — сказал глава международной практики "Агоры".

Коротеев согласен с тем, что Конституционных и Уставных судов регионов в России мало, что они рассматривают небольшое количество дел и обходятся налогоплательщикам в десятки миллионов рублей в год.

— На самом деле, вопрос серьезный. Вопрос, который, казалось бы, должен быть решен самими субъектами. Кстати, если люди хотят содержать этот орган, как в Ингушетии, почему бы и нет. Есть действительно разумный вопрос, стоят ли эти дела тех денег, которые на суды тратятся. Вполне возможно, что разные регионы ответят на этот вопрос по-разному. Нам же предлагается единая и какая-то странная, непонятная система, — отмечает он.

Кирилл Коротеев уверен, главный вопрос — это не в том, что появилась такая инициатива, а в том, как власти решают эту проблему. По его словам, главная идея, которая движет авторами, как поправок к Конституции, так и законопроекта, "в подавлении любой возможности несогласия". "В демократическом государстве как раз, как мне кажется, ценны самые разные мнения", — уверен Коротеев.

Казанский политолог Сергей Сергеев отметил, что роль КС субъектов в России мала в первую очередь из-за политической ситуации и "сжатия федерализма".

— Я вижу две тенденции. Во-первых, роль Конституционных судов в нынешней Российской Федерации была незначительной. Правда, это, в свою очередь, было связано с тем, что круг их полномочий касался только тех вопросов, которые отнесены к ведению субъектов федерации. Объем этих вопросов сам по себе был небольшим и постоянно сжимался. Да, Конституционные суды выглядели институтами, которые занимаются не очень важным делом, но это определялось общей ситуацией. Вторая тенденция — сжатие полномочий субъектов федерации и вообще, скажем так, угасание российского федерализма. Когда термин есть, он записан в Конституции, государство называется федерацией, но значение полномочий субъектов, круг их обязанностей все меньше, и даже сам термин федерализм все реже упоминается в официальных документах. Поэтому, наверное, такой итог был закономерен, но тем не менее какие-то институты конституционного правосудия в субъектах остаются, — поделился мнением эксперт.

Госдума сегодня, 18 ноября, одобрила в третьем чтении законопроект о ликвидации региональных Конституционных и Уставных судов. Далее законопроект рассмотрят в Совете Федерации. Если сенаторы одобрят инициативу, она уйдет на рассмотрение президенту страны. Закон вступит в силу после подписания его Владимиром Путиным.